דנמרק דורשת להחמיר את הפיקוח על גבולותיו החיצוניים של האיחוד האירופי

דנמרק פועלת להחמרת הפיקוח על גבולותיו החיצוניים של האיחוד האירופי ולהרחבת מנגנוני ההחזרה של אזרחים זרים שאינם זכאים להישאר בשטחי האיחוד. עמדתה של ראש הממשלה מטה פרדריקסן החריפה את המחלוקת בתוך מחנה השמאל-מרכז האירופי בעקבות משבר ההגירה בסאוטה שבספרד. קופנהגן תומכת בהקמת מרכזי החזרה במדינות שלישיות ובתגובה נוקשה יותר למשברים בגבולות החיצוניים, אך התמונה המשפטית מורכבת מההצהרות הפוליטיות: בדיקות זמניות בתוך מרחב שנגן אינן מהוות ״השעיה״ שלו, הכללים הכלל-אירופיים החדשים בנושא החזרה טרם אומצו סופית, ולדנמרק עצמה יש החרגה מיוחדת מחקיקת ההגירה של האיחוד.

פרדריקסן דורשת לחזק את גבולותיו החיצוניים של האיחוד האירופי

העילה לוויכוח החדש הייתה עמדתה של ראש ממשלת דנמרק מטה פרדריקסן בעקבות חציית הגבול ההמונית בין מרוקו לעיר סאוטה שבספרד בסוף יולי. העיתון האירי Law Society Gazette מדווח כי ראשת ממשלת דנמרק הביעה תמיכה בהידוק ביקורת הגבולות, באפשרות לנקיטת צעדי חירום בתוך מרחב שנגן ובהקמת מרכזי החזרה מחוץ לאיחוד האירופי. צעד זה עורר עימות בתוך מפלגת הסוציאליסטים האירופאים: נציגי ספרד ואיטליה האשימו את פרדריקסן ב״סולידריות בררנית״ ובהתקרבות לקו ההגירה של ראש ממשלת איטליה ג׳ורג׳ה מלוני.

במהלך המשבר הצהירה פרדריקסן כי על האיחוד האירופי לבחון את ״כל האפשרויות״, כולל השעיית שיתוף הפעולה במסגרת שנגן. יחד עם מלוני היא הייתה מיוזמותיו של מכתב שזכה לתמיכת 22 מדינות באיחוד. מחברי המכתב דרשו תגובה אירופית מתואמת, חיזוק הגבולות החיצוניים ומאבק בגורמים המעודדים, לטענתם, הגירה בלתי מוסדרת. מאוחר יותר פרסמו פרדריקסן ומלוני הצהרה משותפת נפרדת התומכת במרכזי החזרה במדינות שלישיות. מהלכים אלה הובילו לעימות גלוי בתוך התנועה הסוציאל-דמוקרטית האירופית, כך מציין Euronews.

כ-72 אלף איש הגיעו לסאוטה תוך יומיים

המשבר החל ב-30–31 ביולי, כאשר בפרק זמן קצר עברו עשרות אלפי בני אדם ממרוקו לסאוטה. שר הפנים הספרדי, פרננדו גרנדה-מרלסקה, העריך ב-4 באוגוסט את מספר המעברים הבלתי מוסדרים בכ-72 אלף ודיווח כי כ-70 אלף איש כבר עזבו את שטח ספרד וחזרו למרוקו עד לאותה עת. סוכנות Reuters מצטטת נתונים אלה כהערכת ממשלת ספרד; בימים הראשונים של המשבר פורסמו נתונים נמוכים יותר, ולכן היקף האירוע התבהר ככל שעובדו הנתונים.

היקף כזה התברר כחריג ביותר אפילו עבור סאוטה, שאוכלוסייתה דומה למספר האנשים שחצו את הגבול תוך ימים ספורים. האירועים חרגו במהירות מגבולות היחסים בין ספרד למרוקו והפכו לנושא לוויכוח כלל-אירופי על אמינות הגבולות החיצוניים, תנועת המגיעים בין מדינות האיחוד ויעילותה של חקיקת ההגירה החדשה.

איטליה לא ״ביטלה את שנגן״ עבור ספרד

החלק השנוי ביותר במחלוקת בשיח הפוליטי היה השימוש במונח ״השעיית שנגן״. איטליה אכן החזירה את הבדיקות בגבולות האוויריים והימיים הפנימיים עם ספרד מ-1 באוגוסט ועד 1 בספטמבר. בהודעת הרשויות צוינו איומים על הסדר הציבורי וביטחון הפנים בעקבות אירועי סאוטה, לצד הסיכון לתנועה נוספת של אזרחי מדינות שלישיות בתוך מרחב שנגן.

ספרד הגיבה בבדיקות משלה בגבולות האוויריים והימיים עם איטליה מ-8 באוגוסט ועד 7 בספטמבר. המרשם הרשמי של הנציבות האירופית מסווג את שתי ההחלטות כהשבה זמנית של ביקורת הגבולות. מנגנון כזה מעוגן בקודקס הגבולות של שנגן ואינו מעיד על פרישת איטליה או ספרד ממרחב שנגן או על ביטול ההסכמים בין שתי המדינות.

גם מעמדה המשפטי של סאוטה זוכה לעיתים קרובות לפישוט יתר. חקיקת שנגן חלה על כל שטח ספרד, כולל סאוטה ומלייה, וגבולותיהן עם מרוקו מהווים גבולות חיצוניים של מרחב שנגן. עם זאת, עבור שתי הערים האוטונומיות חל משטר מיוחד: בעת נסיעה מסאוטה או ממלייה לחלק היבשתי של ספרד או למדינה אחרת במרחב שנגן מתבצעות בדיקות זהות ומסמכים. המשמעות היא שחציית הגבול המרוקאי בסאוטה אינה מעניקה גישה אוטומטית ובלתי מבוקרת לשאר מרחב שנגן. פרשנות זו ניתנה בעבר באופן רשמי על ידי הנציבות האירופית במענה לפרלמנט האירופי.

הסדרת מעמד המהגרים בספרד הפכה לחלק מהוויכוח הפוליטי

המכתב של 22 המדינות קישר את המשבר, בין היתר, לתוכנית הנרחבת להסדרת מעמדם של אזרחים זרים שכבר שהו בספרד ללא מעמד מוסדר מלא. בתחילת התוכנית העריכה ממשלת ספרד את מספר המשתתפים הפוטנציאליים בכ-500 אלף איש. מבקרי מדריד באירופה כינו מדיניות זו גורם משיכה אפשרי למגיעים חדשים.

עם זאת, נתון זה אינו משקף עוד את היקפה בפועל של התוכנית. עד לסיום קבלת הבקשות ב-30 ביוני, קיבל משרד ההכלה, הביטוח הלאומי וההגירה של ספרד 1,174,978 בקשות, מתוכן הספיק לטפל ב-609,737 עד תחילת יולי. מדובר במספר הבקשות ולא בהיתרי שהייה שהונפקו אוטומטית. התוכנית חלה על אנשים שכבר שהו בספרד לפני 1 בינואר 2026 ועמדו בדרישות נוספות.

הקשר בין תוכנית זו לחציית הגבול ההמונית בסאוטה נותר נושא לוויכוח פוליטי. חתימת המכתב על ידי 22 מדינות מאשרת את קיומה של הערכה כזו בקרב ממשלות אירופיות, אך כשלעצמה אינה מוכיחה קשר סיבתי בין הסדרת מעמדם של השוהים בספרד לאירועי 30–31 ביולי.

מרכזי החזרה במדינות שלישיות נכללו בטיוטת הכללים של האיחוד

צעד נוסף שמקדמות פרדריקסן ומלוני התקרב באופן ניכר ליישום ברמה הכלל-אירופית. מועצת האיחוד האירופי והפרלמנט האירופי הגיעו ב-1 ביוני להסכמה מוקדמת לגבי תקנה חדשה להחזרת אזרחי מדינות שלישיות שאינם מחזיקים בזכות חוקית להישאר במדינות האיחוד.

הטיוטה המוסכמת מתירה להקים מרכזי החזרה במדינות שלישיות. מרכזים אלה יוכלו לשמש כיעד סופי או כאתר ביניים לפני שליחתו של האדם לארץ מוצאו או למדינה אחרת. ההסכמים עם מדינות שלישיות חייבים לעמוד בסטנדרטים הבינלאומיים של הגנה על זכויות אדם ובעיקרון אי-ההחזרה (non-refoulement), האוסר על שליחת אדם למקום שבו הוא צפוי לרדיפה, עינויים או יחס חמור אחר. קטינים ללא ליווי הוחרגו ממנגנון זה.

מבחינה משפטית חשוב להדגיש כי מדובר בשלב זה בטיוטה מוסכמת מוקדמת ולא במשטר חדש שנכנס לתוקף מלא. מועצת האיחוד האירופי מציינת כי ההסכם טעון עדיין אישור סופי של המועצה והפרלמנט האירופי וכן בדיקה משפטית-לשונית. חלק מההוראות ייכנסו לתוקף רק שנה לאחר כניסת התקנה לתוקף.

לפיכך, הביטוי ״מרכזים ימיים/חיצוניים למהגרים״ אינו מתאר במדויק את המנגנון. הפרויקט נוגע בראש ובראשונה לאנשים שכבר נקבע לגביהם כי אין להם זכות להישאר במדינת האיחוד האירופי, ולא להעברה אוטומטית מחוץ לאירופה של כל מי שמגיש בקשת מקלט.

לדנמרק מעמד מיוחד במערכת ההגירה של האיחוד האירופי

עמדתה של קופנהגן כוללת מאפיין משפטי חשוב נוסף. דנמרק משתתפת במערכת שנגן, אך שומרת על פטור מחלק משמעותי מחקיקת האיחוד האירופי בתחום המשפט וענייני הפנים, כפי שנקבע בפרוטוקול מס׳ 22. לכן, מדיניות ההגירה והמקלט המשותפת של האיחוד האירופי אינה חלה על דנמרק באותו אופן שבו היא חלה על רוב מדינות הגוש האחרות.

המעמד המיוחד חל גם על תקנת ההחזרות הנדונה. בטיוטה המוסכמת מצוין במפורש כי דנמרק אינה משתתפת באימוצה ואינה מחויבת לה אוטומטית. מאחר שחלק מהתקנה מפתח את חקיקת שנגן, לאחר האימוץ הסופי של המסמך יינתנו לקופנהגן שישה חודשים להחליט אם להטמיע את ההוראות הרלוונטיות בחוק הלאומי שלה.

כך, דנמרק פועלת בעת ובעונה אחת כאחת התומכות הפעילות ביותר בהחמרת מדיניות ההגירה האירופית ושומרת על מעמד משפטי נפרד ביחס לחלק ניכר מהחקיקה המשותפת של האיחוד האירופי.

אמנת ההגירה החדשה של האיחוד האירופי כבר מיושמת

עם זאת, המערכת הכלל-אירופית כבר השתנתה באופן משמעותי. אמנת ההגירה והמקלט החלה לפעול ב-12 ביוני 2026 לאחר תקופת מעבר של שנתיים. חבילה של עשרה חוקים מנהיגה נהלים אחידים לרישום ולבדיקה של אנשים המגיעים באופן לא מוסדר לגבולות החיצוניים, הליכים מזורזים לבחינת חלק מהבקשות ולהחזרה, כללים חדשים לקביעת המדינה האחראית על הבקשה ומנגנון סולידריות קבוע למדינות החוות לחץ הגירה.

לפיכך, המשבר בסאוטה הפך לאחד המבחנים הגדולים הראשונים של מערכת ההגירה האירופית מאז כניסת הכללים החדשים לתוקף. הוא הדגים בעת ובעונה אחת את היכולות והמגבלות של הרפורמה: החקיקה כוללת נהלים למקרי לחץ הגירה חריף, אך הגעה פתאומית של עשרות אלפי אנשים בפרק זמן קצר עדיין מסוגלת לעורר עימות פוליטי בין המדינות.

האיחוד האירופי מחזיר יותר זרים למדינות שלישיות

מדינות האיחוד האירופי כבר מגדילות את מספר ההחזרות בפועל. ברבעון הראשון של 2026 קיבלו 108,475 אזרחים ממדינות מחוץ לאיחוד האירופי הוראה לעזוב את אחת ממדינות האיחוד. באותה תקופה הוחזרו 34,550 בני אדם למדינות שלישיות בעקבות החלטות שהתקבלו קודם לכן.

מספר צווי היציאה ירד ב-12.8% בהשוואה לרבעון הראשון של 2025, ואילו מספר ההחזרות בפועל עלה ב-8.1%. גרמניה ביצעה את מספר ההחזרות הגבוה ביותר – 7,300, אחריה צרפת עם 3,775 ופולין עם 2,660. נתונים אלה פורסמו על ידי Eurostat.

לא ניתן להשוות ישירות בין שני המדדים כשיעור החלטות שבוצעו: אנשים שהוחזרו ברבעון מסוים עשויים היו לקבל את צו היציאה מוקדם יותר. עם זאת, הנתונים ממחישים את כיוון המדיניות של האיחוד האירופי – הגדלת מספר ההחזרות בפועל לצד רפורמה במסגרת המשפטית הכוללת.

מגמת ההגירה הכללית הייתה בירידה עד למשבר סאוטה

התגובה הפוליטית לאירועי סאוטה מתרחשת לאחר ירידה משמעותית בחציות הבלתי מוסדרות של גבולות אירופה החיצוניים. הנציבות האירופית דיווחה עוד במאי כי בשנת 2025 ירד מספרן ב-26% בהשוואה לשנת 2024. בעת הצגת תוצאות פגישת החירום של שרי הפנים ב-4 באוגוסט, ציין נציב הפנים וההגירה של האיחוד, מגנוס ברונר, ירידה של קרוב ל-40% בשנת 2026 כחלק ממגמה כלל-אירופית. את המשבר בסאוטה הוא הגדיר כמבחן רציני לחוסנו של הגבול החיצוני.

נתונים אלה דורשים פרשנות זהירה לאחר אירוע כה גדול ונקודתי. הם מראים כי המשבר בסאוטה לא נוצר בנסיבות של עלייה אחידה בזרימה בכל המסלולים האירופיים, אלא כזינוק מקומי חד המסוגל להשפיע על הסטטיסטיקה השנתית הסופית.

מסיבה זו, הוויכוח הנוכחי באיחוד האירופי אינו עוסק עוד רק במספר המגיעים. עבור דנמרק, איטליה והמדינות התומכות בהן, סאוטה הפכה לטיעון בעד מערכת המסוגלת להגיב במהירות לחציות גבול המוניות פתאומיות ולמנוע תנועה נוספת ברחבי אירופה. מתנגדיהן חוששים כי מצב חריג זה ישמש להרחבה קבועה של בדיקות הגבולות הפנימיות ולהגבלת הזכות למקלט.

כפי שמדווחים המומחים של International Investment, עמדת דנמרק משקפת תפנית אמיתית במדיניות ההגירה האירופית לכיוון פיקוח גבולות והחזרות נוקשים יותר, אך יש להבחין בין ניסוחים פוליטיים לבין החוק הקיים. איטליה לא פרשה משנגן, מרכזי ההחזרה טרם הפכו למנגנון כלל-אירופי סופי ופעיל, ודנמרק עצמה נהנית מהחרגה מיוחדת מחקיקת ההגירה של האיחוד. שאלת המפתח עבור האיחוד האירופי אינה האם הוא מסוגל לאמץ תקנות מחמירות עוד יותר, אלא עד כמה הנהלים החדשים יתגלו כיעילים במשבר החריף הבא והאם המדינות יצליחו ליישמם מבלי לזנוח את הבחינה הפרטנית של הבקשות, את עיקרון אי-ההחזרה והתחייבויות נוספות בתחום ההגנה הבינלאומית.

FAQ

מה בדיוק מציעה דנמרק לאיחוד האירופי?

דנמרק דוגלת בחיזוק גבולותיו החיצוניים של האיחוד האירופי, בהחזרות יעילות יותר של אנשים חסרי זכות שהייה ובהקמת מרכזי החזרה במדינות שלישיות. פרדריקסן אף הצהירה על אפשרות לנקוט צעדי חירום בתוך מרחב שנגן בעת משברי הגירה רחבי היקף.

כמה אנשים חצו את גבול סאוטה ביולי 2026?

משרד הפנים הספרדי העריך את מספר החציות הבלתי מוסדרות ב-30–31 ביולי בכ-72 אלף איש. נכון ל-4 באוגוסט, כ-70 אלף כבר חזרו למרוקו, על פי נתוני הרשויות בספרד.

האם סאוטה נכללת במרחב שנגן?

חקיקת שנגן חלה על סאוטה, וגבולה עם מרוקו מהווה גבול חיצוני של מרחב שנגן. עם זאת, קיים משטר מיוחד: בעת נסיעה מסאוטה לחלק היבשתי של ספרד או למדינות אחרות במרחב שנגן מתבצעות בדיקות מסמכים.

האם איטליה השעתה את הסכם שנגן מול ספרד?

לא. איטליה החזירה זמנית את ביקורת הגבולות בנתיבי האוויר והים מול ספרד. מדובר בצעד המעוגן בקודקס הגבולות של שנגן שאינו מהווה ביטול החברות במרחב שנגן.

מהם מרכזי החזרה במדינות שלישיות?

אלו הם מתקנים מחוץ לאיחוד האירופי, המתוכננים במסגרת טיוטת התקנה החדשה, עבור אזרחי מדינות שלישיות שבקשתם להישאר במדינת איחוד נדחתה. ההסכם המוקדם דורש שמירה על זכויות אדם ועל עיקרון אי-ההחזרה, ומחריג קטינים ללא ליווי.

האם כללי האיחוד האירופי לגבי מרכזי החזרה כבר אומצו?

סופית – לא. מועצת האיחוד והפרלמנט האירופי הגיעו להסכמה מוקדמת ב-1 ביוני 2026, אך המסמך נדרש לעבור אישור סופי ואימוץ רשמי.

האם אמנת ההגירה והמקלט של האיחוד האירופי כבר בתוקף?

כן. הכללים העיקריים החלו לחול ב-12 ביוני 2026. הם משנים את בדיקות הגבולות, נהלי הענקת מקלט, ההחזרות ומנגנון הסולידריות בין המדינות.

האם האמנה חלה על דנמרק?

לדנמרק יש החרגה מיוחדת מחקיקת האיחוד האירופי בתחומי המשפט וענייני הפנים. לצד זאת, המדינה שותפה בהסכמי שנגן ויכולה לאמץ בנפרד לחוק הלאומי צעדים המפתחים את נורמות שנגן.

כמה אנשים מחזיר האיחוד האירופי בפועל למדינות שלישיות?

ברבעון הראשון של 2026 הוחזרו למדינות שלישיות 34,550 בני אדם בעקבות החלטות יציאה. מדובר בעלייה של 8.1% בהשוואה לתקופה המקבילה אשתקד.